Steeds meer producten zijn onderhevig aan antidumpingheffingen, bedoeld om Europese producenten te beschermen tegen oneerlijke concurrentie van buitenaf. Deze heffingen kunnen een prikkel vormen om de supply chain aan te passen teneinde de hogere kosten te omzeilen. Onder bepaalde omstandigheden leidt dit tot ongeoorloofde ontwijking, waartegen de Europese Commissie (“Commissie”) kan optreden door antidumpingheffingen uit te breiden naar andere landen of ondernemingen.
In de praktijk is niet altijd duidelijk wanneer er sprake is van ongeoorloofde ontwijking of een legitieme aanpassing van de bedrijfsstrategie. In deze blog staan we stil bij wat ontwijking inhoudt, hoe de Commissie omgaat met gevallen van mogelijke ontwijking, wat Europese bedrijven kunnen doen als zij vermoeden dat er sprake is van ontwijking en hoe bedrijven op een legitieme manier hun supply chain kunnen aanpassen aan antidumpingheffingen.
Wat is ontwijking?
Ontwijking wordt omschreven als een verandering in het handelsverkeer (goederenstromen) die het gevolg is van een praktijk waarvoor onvoldoende reden of economische rechtvaardiging bestaat, anders dan het ontwijken van de antidumpingheffing. Het begrip ontwijking wordt gedefinieerd in de Verordening (EU) 2016/1036 betreffende beschermende maatregelen tegen invoer met dumping uit landen die geen lid zijn van de Europese Unie en bestaat in ieder geval uit de volgende cumulatieve criteria:
- Er is sprake van een verandering in de structuur van het handelsverkeer (ook wel aangeduid als een ‘change in the pattern of trade’) tussen derde landen en de Unie of tussen individuele ondernemingen in een land waarop maatregelen van toepassing zijn;
- Deze verandering in de structuur van het handelsverkeer moet volgen uit een praktijk, proces of handeling waar onvoldoende reden of economische rechtvaardiging voor bestaat, afgezien van de instelling van de heffing;
- Er is sprake van schade of ondermijning van de corrigerende werking van de heffing die valt terug te leiden op wijzigingen in de prijzen en/of hoeveelheden van het betreffende product; en
- Er is sprake van dumping ten aanzien van de voor het betreffende product eerder vastgestelde normale waarde tijdens het oorspronkelijke antidumpingonderzoek.
In de praktijk wordt een verandering in de structuur van het handelsverkeer vaak vastgesteld aan de hand van een gelijktijdige (a) (aanzienlijke) daling van de uitvoer uit het land waarop de heffingen van toepassing zijn en (b) (aanzienlijke) stijging van de uitvoer van hetzelfde product uit een derde land. Op hoofdlijnen bestaan er vier varianten van ontwijking: (i) kleine aanpassingen aan het product; (ii) transhipment; (iii) verkoop via een niet-gelieerde derde; en (iv) assemblage op een andere locatie. Deze varianten worden hieronder kort benoemd en toegelicht:
Kleine aanpassingen aan het product
Allereerst is het mogelijk dat exporteurs kleine aanpassingen aan een product doen om het te laten vallen onder andere douanecodes, waarop geen heffingen van toepassing zijn. Wanneer de wezenlijke kenmerken van het product wel worden aangetast, is er daadwerkelijk sprake van een ander product en is er dus geen sprake van ontwijking.
Transhipment
Ook is het mogelijk dat exporteurs ervoor kiezen hun producten via derde landen naar de EU te exporteren. In het derde land krijgen deze producten een nieuw label of ondergaan ze een minimale bewerking, zodat ze formeel als nieuw product uit dat derde land worden ingevoerd. Hiermee wordt beoogd de daadwerkelijke oorsprong van het product te verhullen. Dit wordt ook wel ‘transhipment’ genoemd.
Verkoop via niet-gelieerde derde
Ook zijn er situaties waarin exporteurs ervoor kiezen om hun verkoopkanalen zo te (re)organiseren dat producten niet langer via de eigen organisatie worden geëxporteerd, maar via producenten/handelaren waar lagere of geen individuele heffingen op van toepassing zijn (zie hierover ook deze blog). Hierdoor kan de ontwijkende exporteur ervoor zorgen dat hij lagere of geen heffingen verschuldigd is.
Assemblage
Producenten kunnen ervoor kiezen om losse onderdelen van het betreffende product naar de EU of een ander land te exporteren, om deze daar vervolgens te laten assembleren tot het eindproduct waarop de antidumpingheffingen van toepassing zijn. Op losse onderdelen of halffabricaten is in beginsel namelijk geen antidumpingheffing van toepassing. Assemblage wordt als ontwijking beschouwd wanneer aan de volgende cumulatieve criteria wordt voldaan:
- De assemblagewerkzaamheden zijn sinds of kort vóór de opening van het antidumpingonderzoek aangevangen of aanmerkelijk toegenomen en de betrokken productonderdelen zijn afkomstig uit het land waarop de maatregelen van toepassing zijn;
- De corrigerende werking van de heffing dient te worden ondermijnd en er moet worden bewezen dat er dumping plaatsvindt ten aanzien van de voor de betreffende producten eerder vastgestelde normale waarde tijdens het oorspronkelijke antidumpingonderzoek; en
- De onderdelen van het product maken 60% of meer uit van de totale waarde van het geassembleerde product. Er is geen sprake van ontwijking wanneer de waarde die tijdens de assemblage of voltooiingswerkzaamheden (d.w.z. in de EU) aan de ingevoerde delen wordt toegevoegd meer dan 25% van de fabricagekosten bedraagt.
Onderzoek door de Commissie
In onderzoeken naar ontwijking beoordeelt de Commissie of er voldoende reden of economische rechtvaardiging bestaat voor de verandering in de structuur van het handelsverkeer. In dit verband onderzoekt de Commissie of er voor importeurs enig kwantificeerbaar voordeel is – behalve het vermijden van de betaling van de antidumpingheffing – welke de verandering in het handelsverkeer economisch kan rechtvaardigen.
Een onderzoek naar ontwijking kan worden gestart op initiatief van de Commissie of naar aanleiding van een verzoek, bijvoorbeeld van de Unie-industrie. De Commissie verricht het onderzoek en kan daarbij worden ondersteund door nationale douaneautoriteiten. Een onderzoek naar ontwijking wordt gestart met de publicatie van een verordening. In deze verordening wordt aangegeven welk product wordt onderzocht, wat de vermeende ontwijkingspraktijk is en welke periode wordt onderzocht.
De Commissie heeft ruime bevoegdheden tijdens dit onderzoek. Zo kan zij om informatie verzoeken en tijdelijke maatregelen nemen. Het onderzoek dient binnen negen maanden te worden voltooid. Tijdens het onderzoek kunnen belanghebbenden, waaronder de exporteurs in kwestie, hun (schriftelijke) zienswijze geven op de vermeende ontwijking. Ook kunnen zij in bepaalde gevallen een hoorzitting aanvragen bij de Commissie.
Wanneer de Commissie tot de conclusie komt dat er sprake is van ontwijking, kan zij na afloop van het onderzoek de bestaande heffingen uitbreiden naar de onderzochte landen en exporteurs. Bovendien kunnen de heffingen met terugwerkende kracht worden opgelegd vanaf het moment van het starten van het onderzoek. De Commissie kan geen boetes opleggen.
Praktijkvoorbeelden ontwijking
Ontwijking is recentelijk een steeds belangrijker thema op het gebied van handelsbescherming. Sinds 2021 is de Commissie 11 onderzoeken gestart. Ook in het meest recente jaarverslag van de Commissie is een prominente plaats gewijd aan het thema ontwijking. In het jaar 2024 werden twee onderzoeken naar ontwijking gestart en werden drie onderzoeken afgesloten met het uitbreiden van heffingen naar derde landen.
Recentelijk werd door de Commissie nog een onderzoek gestart naar mogelijke ontwijking van antidumpingmaatregelen ten aanzien van gegoten hulpstukken (fittings) voor buisleidingen van smeedbaar gietijzer uit China en Thailand. Deze heffingen zouden worden ondermijnd doordat assemblage van verschillende onderdelen van dit product zou plaatsvinden in de EU. Hieronder worden twee voorbeelden besproken van recent ingestelde heffingen als gevolg van een onderzoek naar ontwijking.
(i) Koudgewalste platte producten van roestvrij staal
Op 6 mei 2024 werden de antidumpingheffingen (20,5%) die van kracht waren op koudgewalste platte producten van roestvrij staal uit Indonesië uitgebreid naar Turkije, Taiwan en Vietnam. Het onderzoektijdvak voor de analyse van de handelspatronen liep van 1 januari 2020 tot en met 30 juni 2023. Gedurende deze periode was er een aanzienlijke toename van de invoer van deze producten uit Taiwan (met 49%), Turkije (met 42%) en Vietnam (met 174%) naar de EU toe. Tegelijkertijd zagen deze landen een aanzienlijke toename van de invoer van grondstoffen die nodig zijn voor de productie van koudgewalste platte producten van roestvrij staal. Dit terwijl het totale volume van de invoer uit Indonesië naar de EU juist daalde met bijna 93%.
De onderzochte praktijk bestond uit de invoer van halffabricaten (zoals warmgewalste roestvrijstalen rollen en plakken) uit Indonesië en de verdere verwerking daarvan tot eindproducten in Turkije, Taiwan en Vietnam. Dit werd door de Commissie beschouwd als een assemblage- of voltooiingsbewerking. Uit het onderzoek van de Commissie bleek dat deze activiteiten voornamelijk werden uitgevoerd om de ingestelde heffingen te omzeilen, aangezien er onvoldoende economische rechtvaardiging was voor een dergelijke verandering in de betreffende handelspatronen.
(ii) Berkenmultiplex
In een andere zaak stelde de Commissie op 14 mei 2024 aanvullende antidumpingheffingen in op de invoer van berkenmultiplex uit Kazachstan en Turkije. Nadat de Commissie in november 2021 een antidumpingheffing instelde op de invoer van berkenmultiplex uit Rusland, werd in augustus 2023 een onderzoek naar mogelijke ontwijking ingesteld. Tijdens het onderzoektijdvak van 1 januari 2019 tot en met 30 juni 2023 nam de invoer van berkenmultiplex uit Kazachstan naar de EU aanzienlijk toe. In deze periode nam ook de invoer van grondstoffen voor berkenmultiplex uit Rusland naar Kazachstan en Turkije aanzienlijk toe, terwijl de rechtstreekse invoer uit Rusland naar de EU juist aanzienlijk daalde.
De Commissie stelde vast dat producenten in Kazachstan en Turkije zich bezighielden met onder andere het louter overladen van Russisch berkenmultiplex, met als eindbestemming de EU. Bovendien waren sommige producenten betrokken bij assemblageactiviteiten waarbij Russische materialen werden gebruikt die meer dan 60% van de totale waarde uitmaakten en niet meer dan 25% aan de fabricagekosten werd toegevoegd. De Commissie concludeerde dat de belangrijkste economische reden voor deze activiteiten niet was om echte waarde toe te voegen of de productiecapaciteit te vergroten, maar om antidumpingheffingen op invoer uit Rusland te ontwijken. De Commissie stelde een heffing van 15,8% in op de invoer van deze producten uit Kazachstan en Turkije.
Conclusie
Bedrijven kunnen hun supply chain op verschillende manieren aanpassen aan antidumpingheffingen. Niet alle aanpassingen zijn echter toegestaan. Sommige van deze vormen hebben namelijk uitsluitend tot doel de ingestelde antidumpingheffingen te ontwijken. Wanneer er sprake is van ontwijking kan de Commissie een onderzoek starten en ook antidumpingheffingen opleggen aan andere exporteurs of exporteurs in derde landen.
Maverick Advocaten heeft veel ervaring met antidumpingonderzoeken en adviseert Europese producenten, importeurs en buitenlandse producenten over de juiste interpretatie van antidumpingmaatregelen en (het voorkomen van) ontwijking.
Zie voor alle informatie over antidumpingonderzoeken het informatieportal antidumping.eu.
Volg Maverick Advocaten op LinkedIn
