Waarom is uitbreiding van de zorgfusietoets onverstandig en handhaving zorgplicht zorgverzekeraars noodzakelijk?

Eind september 2025 sloot de internetconsultatie over het wetsvoorstel Aanscherping zorgspecifieke fusietoets (het “wetsvoorstel”). Dit wetsvoorstel beoogt de zorgspecifieke fusietoets die wordt uitgevoerd door de Nederlandse Zorgautoriteit (NZa) uit te breiden. Maverick Advocaten heeft gereageerd op het wetsvoorstel. Kortgezegd, zijn wij van oordeel dat zolang de beoogde uitbreiding van bevoegdheden van de NZa niet gepaard gaat met een forse uitbreiding van haar capaciteit dit ten koste gaat van de uitoefening van andere wettelijke taken (zoals het NZa toezicht op de zorgplicht van zorginkopers). Wij verwachten verder dat de uitbreiding van de zorgspecifieke fusietoets een verhoging van de administratieve lasten voor zorgaanbieders met zich zal brengen. Dat staat haaks op afspraken die VWS met de zorgsector maakte, zoals in het AZWA. In het Aanvullend Zorg- en Welzijnsakkoord (AZWA) wat is ondertekend door VWS staat dat de administratieve bij zorgaanbieders fors (-20%) moeten gaan dalen. Om die reden wordt er al jaren gepleit (zie hier en hier) voor de afschaffing van de zorgspecifieke fusietoets of in ieder geval een forse verhoging van de NZa-meldingsdrempels, zo ook door ons (zoals hier en hier). Wij vragen ons af of de wetgever zich voldoende bewust is van deze negatieve consequenties van het Wetsvoorstel.

Specifieke aandachtspunten wetsvoorstel

Specifiek kleven er wat ons betreft in ieder geval de volgende inhoudelijke bezwaren aan het wetsvoorstel:

• Het uitbreiden van de toetsing naar alle vormen van zorg zoals omschreven in de i) Zorgverzekeringswet, ii) Wet langdurige zorg én iii) forensische zorg leidt tot grote administratieve lasten. Daar komt bij dat de toets een zeer lage drempel kent, die in de praktijk met zich brengt dat vrijwel iedere transactie (hoe klein ook) gemeld moet worden bij de NZa. Dit betekent dat op basis van het Wetsvoorstel bij vrijwel iedere transactie in de zorg de continuïteit van zorgverlening getoetst zal moeten worden door de NZa. Er zijn legio sectoren in de zorg waar dat niet noodzakelijk of wenselijk is. Die toetsing vergt capaciteit van de NZa en die gaat ten koste van het handhaven van de zorgplicht in de sggz, de huisartsenzorg en delen van de medisch-specialistisch zorg.

• De beoogde toetsing op de rechtmatigheid van zorg is zowel onduidelijk als niet doelmatig. Zo wordt in de memorie van toelichting gesteld dat de risico’s voor de rechtmatigheid van zorg “wel groot genoeg [dienen] te zijn” voor een onthouding van de goedkeuring. Wat daarmee precies wordt bedoeld is vooralsnog volstrekt onduidelijk. Dit brengt het risico met zich dat zorgaanbieders allerlei informatie moeten aanleveren, zodat de NZa een mogelijk risico kan uitsluiten. Daar komt bij dat de NZa, de IGJ, het OM en/of zorgverzekeraars andere handhavingsinstrumenten hebben om malafide zorgaanbieders aan te pakken. Het is niet duidelijk waarom de wetgever deze toetsing aan de zorgspecifieke concentratietoets wil toevoegen.

• Tot slot is ook de rol van de IGJ onduidelijk. Ten eerste wordt onvoldoende toegelicht onder welke voorwaarden de NZa de IGJ zal verzoeken een zienswijze te geven. De in de memorie van toelichting genoemde situaties zijn dusdanig breed (“indien de NZa risico’s ziet voor de continuïteit van zorgverlening” en “indien de NZa langs andere weg relevante en betekenisvolle signalen heeft ontvangen”), dat deze geen rechtszekerheid bieden voor zorgaanbieders. Bovendien is het onduidelijk wat een dergelijk verzoek zal betekenen voor de doorlooptijd van een meldingstraject bij de NZa.

Co-Med-problematiek moet op andere wijze aangepakt worden

De beoogde uitbreiding van de fusietoets lijkt ook vanuit NZa-perspectief overbodig te zijn. Na ruim 10 jaar zorgspecifieke fusietoesting door de NZa, heeft de NZa tot op heden vrijwel geen problemen gesignaleerd. De NZa gaf slechts twee keer geen groen licht (tweemaal Co-Med). Het is ons inziens een misverstand dat het Wetsvoorstel noodzakelijke of wenselijk is om eventuele ‘Co-Med-problematiek’ in de toekomst te voorkomen:

• Ten eerste heeft de NZa momenteel al de bevoegdheid concentraties te verbieden (zie de Co-Med voorbeelden) of daar voorwaarden aan te verbinden;
• Ten tweede is de Co-Med problematiek niet ontstaan door een gebrek aan effectieve NZa fusietoetsing, maar door andere redenen. Er was en is aantoonbaar geen of in ieder geval ruim onvoldoende sprake van effectieve (financiële) ondersteuning door zorgverzekeraars van huisartsen die als praktijkhouders kampen met personeelstekorten en/of huisvestingsproblemen. Er is op dat punt net als in de sggz een chronisch gemis aan handhaving door de NZa van de wettelijke zorg(inkoop)plicht van de zorgverzekeraars. Daardoor stromen ggz-cliënten niet goed uit bij de huisartsen. Daarbovenop slaagt de NZa er volgens huisartsen al jaren niet in om zorgvuldig passende NZa-tarieven vast te stellen. Dat alles heeft een negatief effect op de breed gedragen wens om (jonge) huisartsen te stimuleren om praktijkhouder te worden en/of te blijven. En als er eenmaal te weinig praktijkhouders zijn ontstaat er ruimte voor partijen als Co-med, aldus huisartsen.
• Ten derde kunnen in bepaalde segmenten van de zorg problemen met discontinuïteit en/of tekorten in de zorg juist worden aangepakt door de mogelijkheid van concentraties (denk aan: praktijkopvolging, investeringen, schaalvoordelen en poolen van medewerkers t.b.v. de continuïteit van zorgverlening).

Uitbreiding fusietoets leidt tot verhoging administratieve lasten

Het generieke kader van de zorgspecifieke fusietoets zorgt ervoor dat nu alle meldingsplichtige zorgtransacties aan de inhoudelijke zorgspecifieke fusietoets moeten gaan voldoen. Dat brengt voorzienbaar veel administratieve lasten voor zorgaanbieders met zich. Het gaat in veel gevallen om relatief kleine zorgpraktijken met een (zeer) beperkt aantal medewerkers die geen financieel of juridisch personeel in dienst hebben. Dat betekent dat zorgverleners – naast hun reguliere functie – ook dergelijke taken op zich moeten nemen. Dit punt klemt temeer nu er in de zorg – zoals door VWS en de NZa ook in het Integraal Zorgakkoord en het Aanvullend Zorg- en Welzijnsakkoord wordt erkend – reeds sprake is van teveel administratieve lasten bij zorgaanbieders. De vraag is of de lasten van een generieke intensivering van de zorgspecifieke fusietoets door de NZa opwegen tegen de beoogde meerwaarde daarvan, wanneer door VWS zelf in o.a. het AZWA wordt ingezet op een 20% reductie van de administratieve lastendruk.

VWS weet dat de NZa alle jaren na de invoering van de NZa fusietoets veel meer meldingen heeft moeten behandelen dan was voorzien door de wetgever. In de memorie van toelichting bij het wetsvoorstel uit 2010 werd uitgegaan van jaarlijks gemiddeld 25 concentraties die aan een NZa-fusietoets zouden zijn onderworpen. Dat aantal is de sindsdien jaarlijks fors overschreden. Er is geen enkele reden om aan te nemen dat dit in de toekomst anders zal zijn.

Focus op handhaving zorgplicht van de zorginkoper door de NZa

Er is dus bij de NZa al sinds de invoering van de fusietoets veel meer capaciteit nodig dan verwacht om die toets uit te voeren. De benodigde capaciteit zal op basis van het Wetsvoorstel alleen maar verder toenemen. De capaciteit van de NZa kan gezien de doelstelling van de NZa (zie artikel 3 lid 4 Wmg) ook op een andere manier ingezet worden. Denk daarbij aan de handhaving van de zorgplicht die op zorginkopers rust. Dat is urgent want er staan tienduizenden Nederlanders op een wachtlijst in de ggz en talloze inwoners van Nederland hebben geen (eigen) huisarts. Saillant detail in die context is dat de NZa in het recente verleden verschillende concrete handhavingsverzoeken waaronder van de Consumentenbond en diverse huisartsen en De Bevlogen Huisartsen afwees. Dit omdat de NZa – naar eigen zeggen – haar schaarse capaciteit moet steken in andere taken (waaronder de zorgspecifieke fusietoets).

Deze mismatch op het gebied van capaciteitsverdeling bij de NZa volgde eerder ook uit het zeer schaarse toezicht dat de NZa op de zorgplicht van zorgverzekeraars tot op heden heeft verricht. Als de NZa namelijk onderzoek doet naar de zorgplicht, gebeurt dit slechts steekproefsgewijs. In het TOP-onderzoek van de NZa uit 2023 werden slechts 4 van de 10 zorgverzekeraars in Nederland onderzocht op naleving van de zorgplicht die op alle zorgverzekeraars rust. Dit terwijl de NZa nu vrijwel iedere kleine zorgconcentratie in Nederland toetst of afgaande op het wetsvoorstel intensiever wil of moet gaan toetsen.

Dat de verdeling van de capaciteit bij de NZa in de praktijk tot problemen leidt is ook al op andere vlakken zichtbaar. De NZa stelt geregeld te lage tarieven vast hetgeen zorgt voor problemen in de eerstelijns zorg en de ggz. Tegelijk laat de NZa nalaat effectief te handhaven op de zorgplicht van zorgverzekeraars (met toenemende wachtlijsten in bijvoorbeeld de huisartsenzorg, de ggz en medisch specialistische zorg als gevolg. Beide ontwikkelingen, die elkaar negatief (kunnen) versterken, zijn naar ons oordeel een actueel en groter risico voor de continuïteit van zorgverlening dan een aanwas van bepaalde zorgconcentraties. Daarbij kunnen in voorkomende gevallen transacties juist de continuïteit van de zorgverlening in bijvoorbeeld krimpregio’s borgen (denk ook aan praktijkopvolging in het kader van vergrijzing).

Aanbevelingen

Wij menen primair dat de zorgspecifieke fusietoets per direct afgeschaft moet worden en de NZa haar focus moet verleggen naar de handhaving van andere wettelijke taken als de zorgplicht van de zorginkopers. Indien afschaffen geen optie is, is het zaak dat in elk geval de meldingsdrempels van de zorgspecifieke fusietoets fors verhoogd worden. Als de zorgspecifieke fusietoets met de verhoogde drempel blijft bestaan, zijn wij van oordeel dat de administratieve lasten, mede in het licht van het AZWA, voor zowel zorgaanbieders als de NZa zo snel mogelijk fors beperkt moeten worden. Daarvoor zijn naar ons oordeel de volgende aanpassingen aan het Wetsvoorstel noodzakelijk.

1. Geen uitbreiding toetsing continuïteit zorgverlening: in ieder geval zou de eerstelijns zorg hierbuiten moeten vallen.
2. Duidelijke criteria en richtlijnen rechtmatigheidstoets: meer transparantie voorkomt administratieve lasten en rechtsonzekerheid.
3. Focus op rationale concentratie: de NZa doet er goed aan meer de focus te leggen op het motief van een concentratie (hoe kan concentratie bijdragen aan de continuïteit zorgverlening?).

Conclusie

De NZa zorgspecifieke fusietoets dient zeker zonder dat sprake is van een forse uitbreiding van de capaciteit van de NZa niet te worden uitgebreid. De toets dient ons inziens, mede gezien de afspraken in het AZWA en wachtlijstproblemen in de zorg, zo snel mogelijk te wordt afgeschaft. De NZa krijgt alsdan meer capaciteit voor de noodzakelijke handhaving van bestaande wetten, zoals de zorgplicht (art 11 Zvw). Dat laatst is essentieel om actuele en voor consumenten (zeer) ingrijpende problemen het hoofd te bieden: zoals de aanhoudende wachtlijsten boven de Treeknormen in de ggz, huisartsenzorg en medisch specialistische zorg.

Voor meer informatie over de zorgspecifieke fusietoets, zie deze en deze blog.

Volg Maverick Advocaten op LinkedIn