Cyriel Ruers en Bas van Os schreven voor het Tijdschrift Vervoer & Recht het artikel “Misbruik van slots: handhaving op oneigenlijke gronden?” (editie 2024/4). In het artikel schetsen zij het kader voor de toewijzing van slots op zogeheten gecoördineerde luchthavens in de EU en gaan zij dieper in op de strikte handhaving door de Inspectie Leefomgeving en Transport en de discutabele juridische grondslag daarvoor. Het artikel is hier te vinden. In deze blog worden de belangrijkste aspecten samengevat en staan we stil bij recente ontwikkelingen.
Luchthavenslots: een korte introductie
Een slot is de toestemming om op een bepaalde datum en tijd gebruik te maken van de infrastructuur op een luchthaven om te landen of op te stijgen. Luchthavens bepalen binnen de geldende regelgeving, op basis van de beschikbare capaciteit, hoeveel vliegbewegingen zij jaarlijks maximaal toestaan. De beschikbare capaciteit kan worden beperkt door o.a. de fysieke grenzen van de luchthaveninfrastructuur (zoals het aantal start- en landingsbanen, gates etc.), operationele en veiligheidsvoorschriften, alsmede milieuregelgeving. De langlopende juridische strijd rondom het terugdringen van het aantal vliegbewegingen op Schiphol en de verplichte toepassing van de ‘balanced approach’ ziet op dit totaal aantal bewegingen.
Binnen het gestelde maximum worden, per IATA-seizoen, slots uitgegeven aan de luchtvaartmaatschappijen die daarom verzoeken; ook wel het proces van slotallocatie geheten. De verdeling van slots is de taak van de slotcoördinator, in Nederland Stichting Airport Coordination Netherlands (“ACNL”). Bij het toewijzen van slots, hebben luchtvaartmaatschappijen met zogeheten ‘historische rechten’ voorrang.
Het afgelopen decennium is op Schiphol een grote schaarste aan slots ontstaan. Omdat een luchtvaartmaatschappij zonder slots niet kan vliegen, is het bezit van een slot extreem waardevol. Tegelijkertijd geldt dat de mogelijkheden voor de overdracht van slots tussen luchtvaartmaatschappijen tot op heden beperkt zijn.
Relevante regelgeving
De belangrijkste regels rondom slots zijn opgenomen in (EU) Verordening 95/93 betreffende gemeenschappelijke regels voor de toewijzing van slots op communautaire luchthavens (‘Slotverordening’). Naast de Slotverordening zijn ook de Worldwide Airport Slot Guidelines (‘WASG’) relevant voor de verdeling en het gebruik van slots. De WASG zijn een verzameling van best practices die zijn ontwikkeld door luchthavens, luchtvaartmaatschappijen en slotcoördinatoren voor het beheer van slots.
Op nationaal niveau bestaat er ook regelgeving die relevant is voor het gebruik van slots. Zo zijn er in de Wet luchtvaart diverse bepalingen gewijd aan slots. Daarnaast moeten luchtvaartmaatschappijen in Nederland rekening houden met het Besluit slotallocatie, de Beleidsregel handhaving misbruik van slots op gecoördineerde luchthavens (“Boetebeleidsregel”) en de Slot Enforcement Code (“SEC”).
Slotmisbruik
Het verkeerd gebruik van een slot wordt ook wel een ‘slotafwijking’ genoemd. De Inspectie Leefomgeving en Transport (“ILT”), onderdeel van het Ministerie van Infrastructuur & Waterstaat, spreekt bij overtreding van de Slotverordening over ‘slotmisbruik’. Slotmisbruik kan schadelijk zijn voor de operationele en commerciële exploitatie van een luchthaven. Bovendien kan het marktverstorend werken, aangezien het een oneigenlijk concurrentievoordeel kan opleveren ten koste van concurrerende luchtvaartmaatschappijen die zich wel aan de regels houden.
Data van ACNL toont aan dat er jaarlijks met regelmaat slotafwijkingen plaatsvinden op Nederlandse luchthavens. Zo waren er in 2022 circa 700 gevallen van toegewezen slots die niet werden gebruikt (zogeheten NO-OPS) en vliegbewegingen die plaatsvonden zonder dat daarvoor aan de betreffende luchtvaartmaatschappij een slot was toegewezen (zogeheten NORECS).
De oorzaken van slotafwijkingen zijn divers en in veel gevallen niet het gevolg van opzettelijk handelen, maar van overmacht. Bovendien is geregeld sprake van simpelweg een administratieve tekortkoming, doordat een wijziging in de operatie van een luchtvaartmaatschappij niet tijdig is doorgegeven aan de slotcoördinator waardoor de vlucht niet overeenkomt met het aangevraagde slot. De ILT stelt zich namelijk op het standpunt dat slots uiterlijk op de dag van de geplande vlucht kunnen worden teruggegeven. Doet de luchtvaartmaatschappij dat later – bijvoorbeeld de volgende dag – dan is zij volgens de ILT in overtreding. De vraag of deze strikte uitleg van de Slotverordening terecht is, ligt momenteel voor bij de rechtbank Noord-Holland (Haarlem) in het kader van een beroepsprocedure tegen een boetebesluit van de Minister van I&W wegens vermeend slotmisbruik.
Het is niet zo dat elke afwijking van een slot per definitie slotmisbruik oplevert. De Slotverordening vereist namelijk dat luchtvaartmaatschappijen hun slots ‘herhaaldelijk’ en ‘opzettelijk’ onjuist gebruiken alvorens er sprake is van slotmisbruik. De achterliggende gedachte is dat de luchtvaart inherent onderhevig is aan externe factoren die van invloed kunnen zijn op de planning van een vlucht – buiten de macht van de luchtvaartmaatschappij. Dat maakt dat onbedoelde of incidentele slotafwijkingen niet bestraft moeten worden.
Het Besluit slotallocatie – waarmee de Minister van I&W zegt uitvoering te geven aan de handhaving van de Slotverordening – bepaalt dat het voor luchtvaartmaatschappijen verboden is om op een gecoördineerde luchthaven:
a. herhaaldelijk en opzettelijk luchtdiensten uit te voeren op tijden die wezenlijk verschillen van het toegewezen slot;
b. herhaaldelijk en opzettelijk een slot te gebruiken op een wezenlijk andere wijze dan was aangegeven ten tijde van de toewijzing van het betreffende slot;
c. herhaaldelijk en opzettelijk een toegewezen slot niet te gebruiken, de zogeheten NO-OPS; en/of
d. een luchtdienst uit te voeren zonder dat een slot voor die luchtdienst is toegewezen, de zogeheten NOREC.
Slot Enforcement Code: juridisch kader handhaving door ILT
De SEC beschrijft het juridisch kader op grond waarvan de ILT misbruik van slots vaststelt evenals de toepasselijke handhavingsprocedure. In de SEC worden de verschillende gedragingen gekwalificeerd als slotmisbruik en worden de vermeende wettelijke basis en voorwaarden voor een overtreding vermeld. De SEC bevat volgens de ILT geen zelfstandige normstelling, maar verduidelijkt slechts de (toepassing van) bestaande normen.
De SEC bevat een lijst met negen typen slotmisbruik: (i) ‘jumping the queue’ (slots aanvragen met de intentie om voorrang te krijgen bij de verdeling); (ii) ‘capacity blocking’ (slots aanvragen zonder de intentie deze te gaan gebruiken); (iii) ‘late handback’ (slots vasthouden zonder de intentie te hebben deze te gebruiken); (iv) ‘late retiming’ (slots vasthouden om te zorgen dat een andere luchtvaartmaatschappij deze niet kan verkrijgen) (v) ‘different way OPS’ (het uitvoeren van een vlucht op een significant andere wijze dan de toegewezen slot); (vi) ‘NOREC’ (vliegen zonder slot); (vii) ‘unplannend night movement’ (vliegen zonder nachtslot); (viii) ‘different time OPS’ (vliegen op een tijdstip dat aanzienlijk verschilt van het toegewezen slot); (ix) en ‘NO-OPS’ (het niet gebruiken van een toegewezen slot).
De laatste vijf typen slotmisbruik zijn mede gebaseerd op artikel 7 lid 1 Besluit slotallocatie. Opmerkelijk is de vermeende wettelijke basis voor deze handhaving. De SEC noemt voor vier typen slotmisbruik maar liefst drie verschillende wettelijke grondslagen: de WASG, de Slotverordening én het Besluit slotallocatie. Ten aanzien van de eerste vier typen slotmisbruik wordt uitsluitend de WASG als grondslag vermeld.
Handhaving slotmisbruik: hoge boetes voor luchtvaartmaatschappijen
Tot enkele jaren terug was het in Nederland niet mogelijk om slotmisbruik te sanctioneren. Sinds 1 juli 2021 heeft de Minister van Infrastructuur en Waterstaat de bevoegdheid om een bestuurlijke boete op te leggen voor slotmisbruik. Deze boetebevoegdheid heeft als doel effectieve, proportionele en afschrikwekkende sancties voor slotmisbruik vast te stellen. De boetes voor slotmisbruik kunnen oplopen tot € 670.000 per overtreding. De daadwerkelijke boetehoogte is vastgelegd in de Boetebeleidsregel. De boetehoogtes variëren tussen de € 25.000 en de € 75.000 per overtreding en verschillen naargelang het type overtreding, het een dag- of nachtbeweging betreft, de geluidscategorie van het vliegtuig en het type vliegtuig.
Het eerste boetebesluit op grond van de nieuwe boetebevoegdheid werd op 29 november 2022 genomen. Binnen een jaar volgden 11 boetebesluiten, waarin in totaal 34 overtredingen werden beboet. Daarbij werd in totaal voor ruim € 1 miljoen aan boetes opgelegd. Deze boetes werden opgelegd aan zes verschillende luchtvaartmaatschappijen. Daarbij is door de Minister in de primaire besluiten in totaal voor ruim € 1 miljoen aan boetes opgelegd, waarvan het grootste deel (€ 525.000) voor NO-OPS.
In juli 2024 legde de ILT nieuwe boetes op voor, wederom, ruim €1 miljoen, waarbij in totaal 63 overtredingen werden beboet. Deze werden opgelegd aan vier verschillende luchtvaartmaatschappijen wegens het verkeerd gebruik van slots op Schiphol en Eindhoven Airport. Het leeuwendeel van de overtredingen zag op het maken van een vliegbeweging in de nacht met een dagslot. Ook zouden de luchtvaartmaatschappijen toegewezen slots niet hebben gebruikt. De hoogste boete werd opgelegd aan easyJet. Zij kreeg vier boetes opgelegd van in totaal € 930.000.
Deze boetebedragen zijn zeer hoog. Niet alleen in absolute zin, maar ook in verhouding tot de opbrengst die een luchtvaartmaatschappij genereert met één enkele vlucht. De boetebedragen zijn bovendien zeer hoog in het licht van de administratieve aard van sommige overtredingen, zoals het pas op de volgende dag teruggeven van een ongebruikt slot.
Wankele wettelijke basis
De grondslag voor de handhaving van slotmisbruik is twijfelachtig. Hoewel het gebruik van slots primair is gereguleerd in de Slotverordening, wordt in de boetebesluiten van de ILT enkel het Besluit Slotallocatie aangehaald als relevante wettelijke grondslag voor de handhaving van slotmisbruik. Overtreding van de Slotverordening wordt dus niet ten grondslag gelegd aan deze besluiten. Dit is opmerkelijk en roept de vraag op hoe het Besluit slotallocatie en de Slotverordening zich tot elkaar verhouden.
In de boetebesluiten geeft de Minister aan dat het Besluit slotallocatie is vastgesteld ‘ter handhaving van’ artikel 14 lid 4 en 5 Slotverordening. Dit betekent volgens de Minister dat artikel 7 Besluit slotallocatie ‘moet worden toegepast aan de hand van de uitleg van artikel 14 van de Slotverordening’. Dit roept de vraag op wat nu de relevante materiële norm is waaraan luchtvaartmaatschappijen zich moeten houden: artikel 7 Besluit slotallocatie of artikel 14 Slotverordening?
De situatie wordt nog onduidelijker doordat artikel 14 Slotverordening geen expliciet verbod bevat op het niet gebruiken van een toegewezen slot (NO-OPS) of het uitvoeren van een vlucht zonder dat een slot voor die luchtdienst is toegewezen (NOREC). De Minister erkent ook dat in de Slotverordening niet het verbod is opgenomen om te vliegen zonder slot. De Minister suggereert dat een dergelijk verbod kan worden afgeleid uit andere bepalingen uit de Slotverordening. Deze andere bepalingen die door de Minister in de boetebesluiten worden aangehaald, zijn echter niet gericht tot luchtvaartmaatschappijen.
Nu het Besluit slotallocatie is vastgesteld ter handhaving van artikel 14 Slotverordening en moet worden toegepast aan de hand van de uitleg van dit artikel, valt lastig in te zien hoe dit besluit een zelfstandige grondslag kan zijn voor een (expliciet) verbod op NO-OPS of NORECS. Daarmee staat beboeting van NO-OPS en NORECS op gespannen voet met het legaliteitsvereiste.
Het Besluit slotallocatie: voorbij aan het vereiste van ‘herhaaldelijk’ en ‘opzettelijk’?
Dit geldt in het bijzonder voor NORECS. Blijkens de Slotverordening is voor een overtreding van het verbod op slotmisbruik steeds vereist dat sprake is van een ‘herhaaldelijk’ en ‘opzettelijk’ handelen of nalaten van de luchtvaartmaatschappij. De Minister heeft echter NOREC-boetes opgelegd op grond van het Besluit slotallocatie, op basis waarvan geen sprake hoeft te zijn van ‘herhaaldelijk’ en ‘opzettelijk’ om slotmisbruik vast te stellen. Dit roept de vraag op hoe het Besluit slotallocatie zich verhoudt tot de Slotverordening. Het impliceert immers dat de NOREC een vorm van slotmisbruik is die een zelfstandige grondslag kent buiten de Slotverordening, namelijk in artikel 7 Besluit slotallocatie.
Dit lijkt moeilijk verenigbaar met het feit dat het Besluit slotallocatie volgens de Minister juist is vastgesteld ter handhaving van de Slotverordening. Ook hiervoor geldt dat het zeer de vraag is of deze werkwijze van de Minister standhoudt de in de beroepsprocedure bij de rechtbank Noord-Holland en de andere beroepsprocedure die momenteel aanhangig is bij de rechtbank Den Haag.
Vooruitblik
De onderzochte boetebesluiten van de Minister laten zien dat de nodige vraagtekens kunnen worden gezet bij de wettelijke basis voor de (zeer hoge) boetes die zijn opgelegd aan luchtvaartmaatschappijen, soms voor slechts administratieve tekortkomingen die geen merkbare impact hebben op het efficiënt gebruik van de luchthaveninfrastructuur.
De twee lopende beroepsprocedures tegen boetebesluiten van de Minister – bij de rechtbank Noord-Holland en rechtbank Den Haag – zijn de eerste test van de zeer strikte handhaving van ‘slotmisbruik’ in Nederland.
Volg Maverick Advocaten op LinkedIn
